LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA COMO MECANISMO DE CONTROL EN LA GESTIÓN MUNICIPAL

I. INTRODUCCIÓN

La Organización Moderna exige desarrollar como una de sus funciones esenciales la de CONTROL. Sabemos que esta tarea es una parte indispensable en el denominado proceso administrativo al que se encuentra sometida toda organización.

Una forma de organización que ha adquirido importancia desde el siglo pasado es la Administración Pública, entendida como, aquella forma de gestión de intereses comunitarios, que le son confiado por la ciudadanía a un grupo de sus integrantes con el fin de que éstos los desarrollen y los protejan. De esta manera estos intereses terminan siendo superiores, porque son, de bienestar común y además implican la consecución de metas y objetivos que atañen a toda la colectividad, en busca del desarrollo integral y de una mejor calidad de vida. De allí que la función de control termina siendo consustancial a la nueva gestión pública, máxime si se consideran los principales eventos que en los últimos días han sometido a prueba a la clase política de este país.

De la misma manera la Administración Pública debe satisfacer la necesidad de aprovisionamiento de los bienes y servicios que requiere para cumplir con estas altas metas y objetivos comunes. De allí que el proceso de Contratación Administrativa se ha convertido en uno de los pilares fundamentales de la actividad pública. Los países del primer mundo discuten ahora si es necesario continuar con los mecanismos que desde hace unos tres siglos atrás se diseñaron para cumplir con esta actividad. Hay quienes piensan que no debe haber distinción entre la actividad económica de adquisición del Estado y la que realizan entes privados. Sin embargo, Costa Rica se ha sumado al sector de los estados en donde aún se hace prevalecer una distinción entre uno y otro sector de la Economía. Esto ha hecho necesario que se cree un aparato de gestión de la actividad de contratación administrativa, y consecuentemente a la par de ella un sistema de control y fiscalización.

Este trabajo pretende ahondar en los distintos mecanismos que están en la base de este sistema de Control y Fiscalización general. Para ello hemos decidido abordar el tema desde una perspectiva epistemológica deconstruccionista reflexionando acerca de la estructura morfológica del proceso de contratación administrativa como un procedimiento bajo el modelo organizacional de INSUMO-ACTIVIDAD-PRODUCTO dentro del cual luego hemos podido identificar tres fases a saber:

ü Fase de Gestación

ü Fase de Determinación y

ü Fase de Culminación

El conjunto de estas tres fases constituyen el proceso integral de contratación administrativa y además hemos podido identificar a lo largo de estas fases al menos ocho etapas en la que creemos es posible identificar varios mecanismos de control.

Aparte de lo anterior también hemos considerado necesario detenernos por un breve momento para revisar la doctrina existente acerca de la función e control en los distintos niveles de prevalencia en la Administración en general, y dándole a ello un matiz específico diseccionado hacia el caso concreto de las Municipalidades, como entes integrantes del Modelo de Administración Pública costarricense, al tenor de lo que señala el artículo 1 de la LGAP.

Juan José Mora Cordero

Marvin Leiva Ureña

San José, Octubre de 2004.

II. LA FUNCIÓN DE CONTROL EN LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

La complejidad y diversidad de los procesos financieros y de los factores tecnológicos y humanos, así como en otras diversas áreas del conocimiento han generado un entorno que requiere que las organizaciones modernas y en especial las instituciones públicas, sus jerarcas y sus titulares subordinados, cuenten con sistemas de control modernos que contribuyan al desarrollo de una gestión efectiva en pro del logro de los objetivos institucionales, así como una rendición de cuentas congruente con las responsabilidades que les son inherentes al cargo y que contribuyen al logro de los objetivos y metas.

El control en materia de Hacienda Pública y principalmente en la función administrativa que conlleva la adquisición de bienes y servicios a través de los mecanismos de contratación tipificados en la normativa vigente puede darse en todas sus fases y etapas, como lo veremos más adelante (o sea antes, durante y después del proceso de contratación). Así pues, por ejemplo según los últimos acontecimientos que se han presentado en instituciones públicas de Costa Rica tales como la C.C.S.S, ICE y BICSA, entre otros, han dejado al descubierto la existencia de estos mecanismos de control aplicados en esas instituciones y, en algunos casos se ha podido constatar que pese que éstos existen se ha logrado poner en riesgo el patrimonio nacional que es lo que esta función de control pretende evitar, ya que los problemas o consecuencias se identifican después de que los recursos se han invertido y con grandes dificultades para su recuperación.

Nos proponemos pues en este primer apartado de este trabajo revisar doctrinariamente y de manera muy esquemática y rápida la determinación de esta función dentro del entorno organizacional, los tipos de control que existen y hasta la eficiencia de los sistemas de control así como indicarle al funcionario público en que área debe extremar medidas para minimizar el impacto de actos ilícitos que en nuestro país se han vuelto una costumbre.

A) DEFINICIÓN E IMPORTANCIA DEL CONTROL

Múltiples conceptos pueden lograrse del vocablo control. Esto necesariamente nos lleva a la necesidad de hablar de lo que los científicos de la Teoría de la Organización han denominado como el “proceso administrativo” que cuenta con cuatro componentes básicos a saber que son:

ü Planear

ü Hacer

ü Verificar o Controlar y

ü Actuar

Estos cuatro componentes del Proceso Administrativo en realidad corresponden a un flujo (que además circula con movimiento dialéctico) dentro de la organización el cual proponemos describir a partir de la figura # 1.

De esta manera logramos comprender cómo es que se define al control como el proceso que sirve para desarrollar la función de verificar dentro del “proceso administrativo” y así asegurarse de que las actividades reales (hacer) se ciñan a las actividades planeadas (planear) y en razón de esta verificación proceder a poner en práctica los mecanismos de mejora sustantiva en la organización, así como lo de corrección (actuar).

Figura # 1

Flujograma del Proceso Administrativo

También podríamos afirmar entonces que el control es la medición y corrección del desempeño con el fin de asegurar que se cumplan los objetivos de la organización y los planes diseñados para alcanzarlos.

Su importancia consiste en permitir verificar que los planes planteados y organizados sean dirigidos y ejecutados en forma eficaz.

También se puede afirmar que el control comprende una serie de acciones diseñadas y ejecutadas por la Administración para proporcionar una seguridad razonable en torno a la consecución de los objetivos de la organización, fundamentalmente en las siguientes categorías:

ü Proteger y conservar el patrimonio que se les ha confiado

ü Dotar de confiabilidad y oportunidad de la información en todo momento y lugar

ü Lograr la eficiencia y eficacia de las operaciones, sin importar cuál sea su giro y,

ü Cumplir con el principio de legalidad

En este orden de ideas se inserta la definición legal que nos brinda el artículo 8 de la Ley de Control Interno de nuestro país cuando dice así:

“Artículo 8º—Concepto de sistema de control interno. Para efectos de esta Ley, se entenderá por sistema de control interno la serie de acciones ejecutadas por la administración activa, diseñadas para proporcionar seguridad en la consecución de los siguientes objetivos:

a) Proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal.

b) Exigir confiabilidad y oportunidad de la información.

c) Garantizar eficiencia y eficacia de las operaciones.

d) Cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico.”

De tal manera que el control constituye una faceta fundamental de la gestión en la Administración Pública sobre todo en materia de contratación administrativa, ya que el Estado como un todo se convierte en un segmento de mercado muy atractivo para los oferentes de los productos y servicios que requieren las instituciones públicas y esto hace que haya necesidad de tratar con celo y con un máximo de escrúpulos este conjunto de relaciones económicas, para que realmente sirvan como medio para lograr los intereses y funciones públicas.

Además el control está presente en todos los procesos institucionales desde antes que éstos den inicio y mediante procesos de verificación y otros similares, hasta después de que han concluido, como veremos más adelante.

Existen varios principios que se encuentran relacionados con la función de control dentro de la organización y son los siguientes:

ü Principio de Uniformidad: implica que todas las cifras e informes empleados con propósitos de control deben estar representadas en términos de la estructura de la organización. Por ello la autoridad y la responsabilidad en esta materia deben corresponderse, puesto que la responsabilidad es la contabilidad de la ejecución de deberes, las cifras en las que dicha contabilidad se registran deben también corresponder a las de la autoridad respectiva.

ü Principio de comparación: Este principio implica que todas las cifras e informes empleados con propósitos de control deberán ser en términos de normas del desarrollo requerido y donde sea necesario, del desarrollo anterior. Los resultados comparados con una meta debidamente planificada que la gerencia intenta alcanzar, muestran, por lo menos, si sus intenciones se están realizando o no y sugieren inquirir sobre el porqué y sus discrepancias. Por ejemplo los ingresos, de un año, comparados mes a mes, con una cuota establecida, discutida y analizada cuidadosamente, son una pauta para cualquier administrador y un índice de por qué no está alcanzando la parte del plan que le corresponde.

ü Principio de Utilidad: A partir de este enunciado se formula que las cifras e informes empleados con propósitos de control, varían en valor directamente en relación a: a) La propiedad con que se determine el período que habrá de cubrir para llenar su cometido. b) El tiempo que medie entre la fecha que cubra el periodo y aquélla en se utilice el material. Tanto el gobierno como las empresas privadas, tienden a llevar sus controles por días, semanas, meses y años.

ü Principio de Excepción: El cual interesa en tanto el administrador debe recibir únicamente informes resumidos, condensados e invariablemente comparativos (lo planeado vs lo alcanzado) que cubran todos los aspectos de la organización y aún dichos informes debieran ser cuidadosamente seleccionados por un asistente antes de entregarlos al jerarca, para que en el mismo se identifiquen las variaciones más relevantes para tomar decisiones en función de corregir las desviaciones que pongan en riesgo los intereses que se protegen.

Además es importante destacar que el principio fundamental de la organización es la coordinación dado que el grado de control ejercido por un administrador dependerá, en parte, de que pueda unir satisfactoriamente las ideas de las personas que le rodean. En otras palabras, así como la actividad de organización es coordinación; la labor de interacción, es control.

En resumen se concluye que la función de control y seguimiento es un proceso, resumible en tres pasos, mediante el cual se mide el logro de los objetivos, se evalúa lo que resta por hacer y se proponen los correctivos necesarios para alcanzar o superar los objetivos. Estos tres pasos se explican en la siguiente figura:

Figura # 2

Flujograma de los Pasos de la Función de Control

Lo anterior podemos describirlo más consistentemente de la siguiente manera:

ü Medición: Consiste en la determinación del grado progreso alcanzado hacia el logro de los objetivos, a través de reportes formales e informales. Se reitera que la medición sólo es posible si el objetivo está cuantificado en sí o mediante metas.

ü Evaluación: Consiste en la determinar las causas y posibles alternativas para actuar sobre las desviaciones significativas en el logro de las metas o ejecución de las actividades. La evaluación se hace con base en el examen de las causas de: a) El incumplimiento de los indicadores de seguimiento. b) El incumplimiento de las metas. c) Las desviaciones en los indicadores de gestión.

ü Corrección: Consiste en prever las acciones necesarias para ajustar las tendencias desfavorables en el incumplimiento de las metas o sacar ventajas de una tendencia favorable.

El control gerencial, como se colige de los tres pasos descritos, no es un acto final para castigar culpables o sufrir ante los errores cometidos sino un ejercicio dinámico permanente con miras a corregir el rumbo a tiempo y garantizar el logro de los objetivos. Por eso actualmente se dice que es preferible no hablar de un control forense sino de un control preventivo.

Las lecciones aprendidas de todo lo visto hasta ahora se pueden entonces sintetizar de la siguiente manera:

a) La función de control es consustancial a la organización pública, pues sin ella no habría opción de adjuntar el celo y la perspicacia que se requieren para cumplir con este cometido

b) Por eso se busca tener conocimiento de estándares, o puntos de referencia, de tal manera que puedan compararse los logros o rendimientos obtenidos con el de entidades similares

c) Es preciso entonces promover que se pueda cuantificar claramente los objetivos y metas, especificando el punto de partida y el punto de llegada, en todos los casos

d) Una herramienta útil es entonces establecer indicadores de monitoreo o seguimiento de las actividades y proyectos

e) Y finalmente acordar y hacer cumplir las fechas de presentación de informes sobre el estado de las actividades, proyectos o metas. En lo posible se deben programar talleres periódicos para la rendición de informes, en los cuales se adopten, de una vez, las decisiones de ajuste pertinentes

B) LA FUNCIÓN DE CONTROL EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Lo importante después de haber procurado definir el concepto de control es reconocer por qué es importante su comprensión dentro del fenómeno denominado Administración Pública. El asunto se centra entonces en que en esta área los ciudadanos de una sociedad (sea ésta una determinada nación, región o comuna), han acordado darse a sí mismos una forma de organización tal en la que reúnen un conjunto de capitales y de contribuciones económicas que van ligados a objetivos y metas comunes y ponen al cuidado de ellos a un grupo integrado por algunos de sus propios miembros, quienes son lo que deberán administrarlos, rendirles cuentas y desarrollarlos.

El control, lejos de ser un fin en si mismo que interfiera el accionar de las organizaciones públicas, es un medio más para el logro de objetivos y la protección del patrimonio publico. Por lo tanto, debe entenderse como un proceso que, bajo la responsabilidad indelegable del jerarca institucional, es ejecutado por ella y por todos y cada uno de los integrantes de la organización. En este sentido, es un control administrativo que se crea dentro de los organismos como parte de su súper e infraestructura y de la dinámica de los procesos de trabajo, para ayudar a los administradores en su labor de dirección, de manera que les permita alcanzar los resultados programados en sus planes tácticos y estratégicos. Es así cómo mediante el control, se promueve la administración basada en resultados.

Atrás vimos que de acuerdo a la Ley de Control Interno esta función del control tiene como fin coadyuvar con la organización en el cumplimiento de sus objetivos, lo cual en materia de Administración Pública, se sustrae fundamentalmente a las siguientes categorías:

ü Eficiencia y eficacia de las operaciones. Lo que implica una conducción adecuada de las actividades y de las metas y objetivos públicos, haciendo un uso apropiado de los recursos disponibles y atendiendo las mejores prácticas que dicten la técnica o el ordenamiento jurídico, lo que idealmente debe conducir al logro de los objetivos al menor costo

ü Confiabilidad y oportunidad de la información. Que se traduce en la obligación de la administración de rendir cuentas y de contar con medios y mecanismos de supervisión y documentación no sólo confiables, sino oportunos y valederos. Lo anterior incluye, informes sobre la ejecución presupuestaria, estados financieros y otros informes contables, administrativos y de otra naturaleza, para uso interno y externo. Los informes serán confiables si contienen la información precisa, veraz relacionada con el asunto que traten, y serán oportunos si contienen los datos suficientes y se comunican en tiempo propicio para que las autoridades pertinentes emprendan acciones adecuadas para promover una gestión eficaz y eficiente al servicio de la ciudadanía.

ü Cumplimiento de la normativa vigente. Sea ésta de carácter jurídico (leyes, decretos, reglamentos, jurisprudencia legal y constitucional, etc.), técnico (documentos normativos emitidos por autoridades con competencia en materias específicas) o administrativo (disposiciones internas de la institución). Debe tenerse particularmente presente el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Constitución y el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, como analizaremos más adelante.

ü Protección y conservación del patrimonio contra pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal. Se dice que el control también resulta útil como “primera línea de defensa” que sirve de salvaguarda de los activos y coadyuva en la prevención y detección de errores y fraudes.

En síntesis el control en la administración pública debe promover el esfuerzo de los miembros de la organización a todos los niveles, con miras al cumplimiento de estos objetivos, cuya consecución llevará, mediante un resultado sinérgico, al logro de las ideas rectoras de la institución, a saber, su misión, su visión y sus valores claves.

Además, debe señalar las actuaciones impropias que eventualmente se presenten, incluyendo al efecto métodos para detectar si las medidas y los mecanismos de control adolecen de alguna debilidad o han sido violados. Esto permitirá que la administración disponga lo pertinente para fortalecer el sistema y para corregir actuaciones apartadas de los objetivos o contraproducentes para ellos, a raíz de esas eventuales infracciones.

Las lecciones aprendidas en este caso se consignan en torno a:

a) Que la organización social en términos de la Administración Pública ha decidido conformar un conjunto de funciones delegadas en un grupo de sus miembros a partir de las cuales se les ha encomendado administrar y desarrollar el capital, los valores, los intereses y los objetivos comunes a todos

b) De allí deriva la consecuencia lógica de la necesidad del control, ya no tanto para procurar la desconfianza como emblema de organización, pero si el celo y la perspicacia siempre necesarios en esta materia

c) Se requiere al efecto la presencia de factores de normalización como los que se formulan a partir del denominado Principio de Legalidad y los de Eficiencia y Eficacia en la gestión pública

d) Desarrollándose de esta manera un proceso especial relacionado con todo lo que es resorte de la Hacienda Pública como un valor intrínseco que proteger en este aspecto

C) LA FUNCIÓN DE CONTROL LIGADA A LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

La tarea de la contratación administrativa, a través de la cual se desarrolla la provisión de los bienes y servicios que requiere la Administración Pública para el desempeño de sus fines, es una función propia de este tipo de procesos que la comuna (llámese ciudadanía de una Nación, o de un Estado o de una Región o de un Municipio) ha decidido depositar en el conjunto de sus servidores públicos.

Así pues, para lograr entender aquello en lo que consiste el proceso de la Contratación administrativa es importante resaltar varios rasgos fundamentales (que podrían elevarse a la categoría de principios) que la definen en el marco de las tareas propias de la Administración Pública:

ü El primero de ellos es que refiere a la aplicación del Régimen de Contratación Administrativa de la manera general y universal a todas las instituciones públicas que conforman el Estado sin excepción. Con ello estamos diciendo que el régimen de la contratación administrativa es de aplicación obligatoria a las municipalidades, también.

ü El segundo principio es que la contratación del Estado y sus múltiples instituciones debe verificarse mediante el procedimiento de licitación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 182 de la Constitución Política el cual establece lo siguiente:

“Artículo 182.- Los contratos para la ejecución de obras públicas que celebren los Poderes del Estado, las Municipalidades y las instituciones autónomas, las compras que se hagan con fondos de estas entidades y las ventas o arrendamientos de bienes pertenecientes a las mismas, se harán mediante licitación, de acuerdo con la ley en cuanto al monto respectivo.”

Tal vez es por esto que se le ha considerado como el medio más idóneo que los constituyentes tienen para la selección del oferente de la Administración, en tanto es un procedimiento de garantía del interés público, a la vez que constituye el mecanismo más apto para el control de la Hacienda Pública y el correcto uso de los recursos financieros del Estado, con el fin primordial de promover una sana administración de los recursos públicos.

ü El tercer rasgo o principio importante en la materia de contratación administrativa es el que provee la obligación constitucional que también se deriva del artículo 182 de la carta fundamental. Según éste no puede distinguirse –para exceptuarse- en el tipo de contrato a realizar, sea de servicios, ejecución de obras, ventas, arrendamientos de bienes, compras, o en razón de la materia y por lo tanto la única distinción que cabe hacer a efecto de determinar la modalidad de contratación a seguir (licitación pública, restringida, por registro o directa) es entonces en razón del monto, el cual corresponde definir al legislador conforme a los parámetros dados por la jurisprudencia constitucional.

ü El cuarto rasgo se refiere al control que ejerce la Contraloría General de la República en la contratación Administrativa, el cual constituye uno de los pilares fundamentales sobre los que se conforma el sistema, de tal manera que se deriva directamente de los dispuesto en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, en tanto se trata del órgano constitucional encargado de la vigilancia de la hacienda pública , constituyéndose en la garantía de la correcta utilización de los fondos públicos, en aras de la satisfacción del interés de la colectividad.

a) Los tipos de Control que pueden darse

De esto último que se propuso atrás, deriva la necesidad de definir los dos grandes sistemas o modelos de control que pueden darse en el ámbito de la administración pública que son:

ü El control de Legalidad

ü El Control de Oportunidad

Acerca del Control de Legalidad, en primera instancia, hay que decir que conforme a lo establecido en la Constitución política, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la Ley de la Administración Financiera de la República, la Ley de Control Interno, la Ley de Contratación Administrativa y el Reglamento de la Ley de Contratación Administrativa, corresponde a la Contraloría General, ejercer las funciones de fiscalización y control en todo lo que concierne a los procedimiento de contratación administrativa. Este control que realiza la CGR es esencialmente de legalidad, como luego lo analizaremos con detalle. Al respecto la Sala Constitucional ha dicho:

“ ...de manera que la Contraloría, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el ordenamiento jurídico-según se anotó anteriormente, se encarga de ejercer un control financiero y de legalidad en el manejo de los fondos públicos, que comprende las diversas operaciones de ejecución del presupuesto del estado y de las municipalidades, control que consiste en fiscalizar la coincidencia entre la acción administrativa financiera y la norma jurídica, por lo que, como lógica consecuencia, no escapa a estro de la Contraloría, la actividad referente a la contratación administrativa...” (Voto 998-98 de la Sala Constitucional).

Esta labor de control y fiscalización sobre la actividad contractual del Estado e instituciones descentralizadas la realiza la Contraloría a través de tres análisis principales:

ü Examina el nexo de la actividad propuesta con los fines de la institución (control de legalidad del gasto), lo que en el caso de las municipalidades se traduce en la correspondencia del servicio o necesidad propuesto con el artículo 169 constitucional (interés y servicio local en relación con el cantón determinado)

ü Examina la capacidad de pago o económica de la institución

ü Y examina que lo actuado haya estado conforme al Ordenamiento Normativo, que no sólo incluye a las normas jurídicas, sino a las técnicas y científicas que regulan la materia.

Es decir que el control que emana de la Contraloría General de la República el cual es de origen constitucional según los artículos 183 y 184, en donde su función principal es el control de legalidad de la administración financiera del sector público estatal y municipal.

En cuanto al Control de Oportunidad o conveniencia, para el caso concreto de las Municipalidades, que es el que nos interesa destacar en esta oportunidad hay que decir que tal y como se establece en los artículos 169 y 170 Constitucionales la Administración municipal no sólo puede sino que debe procurar la administración más conveniente de los intereses y servicios locales en cada cantón.

Esto no es sólo una potestad derivada de la Autonomía Municipal sino también un deber jurídico que debe ser ejercido con integridad y el mejor de los criterios. Así pues se supone que el que está liderando los procesos de gestión municipales es aquel sujeto que más conviene a los intereses representativos de la comuna. Esto se desprende del cliché del Modelo de Representatividad organizativa. De esta manera el gestor administrativo (jerarca en este caso) puede y debe procurar un control de conveniencia y discrecionalidad de lo actuado a través del cual ajusto sus tareas a aquello que más le convenga a sus prioridades, programas, proyectos e intereses, que lejos de ser exclusivamente propios y convenientes, han de ser afines a los intereses públicos prevalecientes.

Tal y como se indicó anteriormente el control de la legalidad en la administración financiera del estado y sus instituciones, es una labor que se desempeña con absoluta independencia y objetividad, en tanto el control de discrecionalidad o de oportunidad es aquel en el que el jerarca está habilitado para considerar otros factores distintos de la misma norma para tomar la decisión.

Este tipo de control consiste entonces en la determinación que se hace del acto de contratación para establecer si el mismo es oportuno y conveniente, teniendo en cuenta para satisfacer esta evaluación los fines del servicio a satisfacer y los criterios de tipo económico y de buena gestión que deben tenerse a mano.

b) Los Actores que participan en los Procesos de Control

Vamos a decir que los controles que se ejercen en la Administración pueden provenir de al menos dos fuentes: una interna y otra externa. En cada una de ellas podrían participar distintos tipos de actores como se verá a continuación.

En el Control ejercido por Actores Internos pueden participar al menos los siguientes actores:

ü Control ejercido por el jerarca

ü Control ejercido por los órganos staff

ü Y Control ejercido por la Auditoría Interna

En cuanto al Control ejercido por el jerarca hay que decir que el enfoque moderno de control es claro en afirmar que la mayor responsabilidad por el establecimiento, la evaluación y el perfeccionamiento de un sistema de control es inherente al jerarca unipersonal o colegiado de la institución y a sus titulares subordinados, principio que es recogido en el artículo 60 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en el artículo 18 de la actual Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

De tal manera que se puede afirmar sin temor alguno que no existe ningún sistema de control uniforme que se pueda aplicar en todas las organizaciones sin que resulte necesario adaptarlo a cada una de ellas y por ello corresponde a la máxima autoridad, con el apoyo de sus titulares subordinados, analizar las característica institucionales distintivas (lo que implica sopesar, ente otros factores, su disponibilidad de recursos, sus necesidades de información y los rasgos particulares que le definen las variables internas y externas) para proceder a diseñar un sistema de control específicamente adaptado a la organización, así como evaluarlo periódicamente para determinar la necesidad de introducirle modificaciones que contribuyan a aumentar su eficiencia.

En resumen se puede afirmar que el jerarca en una empresa puede delegar la autoridad pero no puede delegar la totalidad de la responsabilidad ya que ésta es compartida con sus titulares subordinados.

Para analizar el Control ejercido por los Órganos Staff (apoyo) hemos de decir que puede darse a lo interno o a lo externo.

ü Staff Interno: En materia de control la Dirección Jurídica de una institución ocupa un rol protagonista al refrendar internamente los contratos que adquiere la organización y sus recomendaciones su apoyo para que el jerarca tome las decisiones apegado a la normativa legal establecida.

ü Staff Externo: Cuando la administración estime oportuno contratar los servicios de asesores externos cuyo servicio o producto final conlleve la emisión de recomendaciones orientadas a fortalecer el control, aspecto que debe ser coordinado con la unidad de auditoría interna con el fin de obtener criterios que contribuyan al éxito de la contratación y sus resultados, además de evitar duplicidades, ineficiencias u otros posibles inconvenientes en el uso de los recursos destinados a la fiscalización y evaluación de los resultados de una institución.

Y finalmente acerca del Control ejercido por la Auditoría interna es necesario resaltar la conveniencia de que se establezca una unidad de Auditoría Interna bien organizada, a la que se dote de los recursos necesarios para llevar a cabo sus funciones, de acuerdo a lo establecido en el artículo 61 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. No obstante, el jerarca y el titular subordinado deben tener presente, en todo momento, que la creación de tal unidad no los exime de sus responsabilidad por el control.

La Auditoría Interna debe percibirse, como un mecanismo más de control, que desempeña una función asesora y de servicio que agrega valor a la gestión institucional, apoya a la administración en el descargo de sus labores de control, mediante el suministro de comentarios y sugerencias derivadas de la evaluación de las medidas de control que operan en la institución, generando resultados tendentes a mejorar esas medidas y que proporcione a la ciudadanía, una garantía razonable de que la actuación del jerarca y del resto del personal se ejecuta de conformidad con prácticas sanas y dentro del marco legal vigente.

En cuanto al Control ejercido por Actores Externos hay que destacar el rol de la Contraloría General de la República.

En toda organización administrativa debe existir un sistema de control o medio de fiscalización y de verificación de oportunidad y legalidad, a la vez que logra eficiencia y moralidad de su funcionamiento.

De esta manera, para el cumplimiento de cada uno de los objetivos de los actos administrativos, se requiere el ejercicio del correspondiente medio de control o fiscalización, algunos de ellos están previstos expresamente en la ley y otros, surgen en forma implícita de algún precepto esencial de tipo constitucional, como sucede con el control que ejerce la Contraloría General de la República con al actividad de la contratación administrativa.

La doctrina más calificada señala que el control o fiscalización que se realice en la Administración Pública pude ser clasificado en cuanto al momento o tiempo en que se realiza con relación al acto o comportamiento, lo que reviste carácter preventivo o represivo, según sea el caso, desde tres puntos de vista fundamentales:

ü El control anterior ( a priori) que en realidad funciona a modo de autorización para el acto o contrato y actúa como condicionante de validez, de manera que cuando el acto sometido al examen no sea conforme a lo debido, proceda, según sea el caso, la suspensión o sustitución

ü El control posterior, que es en realidad una aprobación de lo actuado por la administración, y constituye un requisito de eficacia del acto y

ü El control concomitante, que se verifica en todo proceso, a modo de una verdadera fiscalización de la actuación de los entes públicos, constituyéndose en requisitos de validez y eficacia al mismo tiempo.

En caso del rol que desarrolla la Contraloría General de la República en este sentido podemos concluir este apartado con una cita de la jurisprudencia constitucional, según se dijo en sentencia No. 3789-92 en la que se estableció que:

“...La Constitución al fijar las competencias de la contraloría (artículo 184), le atribuye con respecto a las municipalidades las de examinar, aprobar o improbar los presupuestos de ellas y fiscalizar su ejecución. Es decir, este control fiscal está constitucionalmente previsto y su cobertura o ámbito de ejercicio está delimitado en la propia Constitución.”

III. MECANISMOS DE CONTROL EN LAS DIFERENTES FASES DEL CICLO DE VIDA DEL PROCESO DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

El proceso de contratación administrativa se desarrolla como uno más de los tantos procedimientos que deben verificarse dentro de la denominada actividad ordinaria de las Municipalidades en su carácter de Administración Pública.1

En este sentido puede considerarse que el mismo además de tener el carácter conocido de la interfase INSUMO – ACTIVIDAD – PRODUCTO posee también un ciclo de vida en el cual atraviesa diferentes fases hasta culminar su consecución. Estas fases pueden ser descritas de diversa manera de acuerdo a la comprensión que de las mismas tenga el autor que las describa. Para los efectos de este trabajo las fases que hemos de considerar son las siguientes:

ü Fase de Gestación o Preparación

ü Fase de Determinación o Esencial

ü Fase de Culminación o Integrativa

Procederemos de inmediato a analizar, siendo éste el objetivo primordial de este trabajo, los diferentes mecanismos de control que se hayan presentes en las distintas fases del ciclo de vida del proceso de contratación administrativa.

A) FASE DE GESTACIÓN DEL CONTRATO

Entendemos que la fase de gestación del Contrato Administrativo es aquella en la que se verifican distintos procesos y trámites que se han de requerir como insumo para poder realizar el proceso de contratación que se requiere.

En este sentido es aquélla que va desde la determinación y búsqueda del contenido presupuestario para realizar la contratación, pasando por los procesos de aprobación presupuestaria ordinarios y extraordinarios, siguiendo con la decisión acerca de tipo de contratación que se requiere y hasta culminar en la definición de un cartel o propuesta documentada de parte de la Administración activa.

Gráficamente podemos observar las etapas de esta fase en el siguiente flujograma:

Figura N° 3

Flujograma de las Etapas de la Fase de Gestación

Del Proceso de Contratación Administrativa

a) Las Etapas ligadas al Contenido Presupuestario (Etapas 1 y 2)

En la Etapa de Determinación y Búsqueda de los Recursos Presupuestarios se tiene claro que uno de los principales mecanismos de control que existen es el de la elaboración de los instrumentos de planificación organizacional. En este sentido revisten especial importancia la elaboración y preparación del Plan Presupuesto y el Plan Anual Operativo. Al tenor del artículo 92 del Código Municipal estos instrumentos deben encontrarse en directa y absoluta relación tal y como se lee a continuación:

“Artículo 92.- El presupuesto municipal deberá satisfacer el plan operativo anual de la manera más objetiva, eficiente, razonable y consecuente.”

Es por la contundencia de la indicación de esta norma jurídica que las Municipalidades reciben inducción y capacitación constante de parte de los órganos de control estatal a la hora de desarrollar sus POA’s y sus Presupuestos institucionales. Revisten especial importancia en esta materia la Circular N° 8060 así como los “Lineamientos Generales a considerar en la formulación de los Planes y Presupuestos” publicados en la Gaceta # 96 del 18 de mayo de 2004 por la CGR, las cuales dejan clara contundencia de la seriedad normativa que se le ha dado al adecuado control de esta actividad.

Es importante considerar que en el proceso de definición de las fuentes de los ingresos que las Municipalidades destinen a un determinado proceso de contratación tiene enorme envergadura la definición de si esas fuentes serán internas o externas; o sea que hay que definir si se acudirá a créditos; hay que definir si se usarán recursos propios y cuál es su origen para lo que se exige una adecuada determinación de ingresos o; entre otras cosas, hay que establecer si se acudirá a la emisión de bonos, o a empréstitos internacionales o transferencias de Gobierno, o donaciones o, en fin, cualquier otro medio útil a tal fin. Para cualquier de ellos habrán requerimientos de aprobación y autorización de parte de la CGR distintos.

Una vez que se sabe de dónde provendrán los recursos éstos deben incluirse y describirse en el POA institucional a efectos de que aparezcan reflejados en el Plan Presupuesto.

El artículo 8 de la LCA establece en su párrafo inicial el principio general que rige en esta materia cuando señala lo siguiente:

“ARTICULO 8.- Disponibilidad presupuestaria. Para iniciar el procedimiento de contratación administrativa, es necesario contar con recursos presupuestarios suficientes para enfrentar la erogación respectiva...”

Por esta razón no hay manera alguna, desde el punto de vista jurídico normativo y en atención al Principio de Legalidad*, de que haya un proceso de contratación sin que de previo se haya definido la disponibilidad presupuestaria que la respalde. De allí la importancia de incorporar en el POA y en Presupuesto institucional aquellos requerimientos financieros que den respaldo a la actividad de contratación de la Administración activa.

Lógicamente como todo no puede ser previsto de manera certera y en vista de que la Administración puede enfrentarse a situaciones inesperadas o a cambios de prioridades necesarios, existe la posibilidad de las modificaciones presupuestarias extraordinarias que igualmente implican un cambio en los POA’s institucionales y una redefinición del destino de los recursos.

Toda esta actividad de planeación la realiza en primer orden la Administración Municipal, o sea el Alcalde y su equipo técnico de apoyo. De esta manera el primer proceso de control presupuestario lo realiza el Concejo Municipal, cuando evalúa y acuerda aprobar o improbar la propuesta de POA y de Presupuesto que le ha hecho la Administración Municipal. De esto da fe el propio Código Municipal cuando se integran varias normas de su contenido como lo serían en artículo 132, junto con el 173 así como el 954.

Este control ejercido por el Concejo es esencialmente un control de oportunidad y de conveniencia pues esencialmente lo que hacen los concejales es ajustar políticamente el tema de las finanzas a los intereses que ellos representan desde sus curules y con ello en no pocas ocasiones provocan variaciones considerables en el fondo y a forma en que fueron planteados los planes (POA y Presupuesto) por el Alcalde Municipal.

De todos modos queda claro que con la aprobación que realizan surge un proceso de control de las finanzas públicas y con éste se puede dar como resultado el control de oportunidad y conveniencia habiendo opción de nuevo de revisar que hayan sido incluidos en los planes los fondos requeridos para los procesos de contratación.

Hay una discusión interesante que provoca la hipótesis de que el Concejo decida no aprobar el presupuesto propuesto por el Alcalde y en su lugar apruebe otro totalmente distinto que a la vez resulta consecuente con el POA institucional y bajo el supuesto de que el Alcalde desee defender su propuesta.

A nuestro entender a partir de la integración de los artículos 13, 17, 92 y 95 del Código Municipal procedería el planteamiento de una denuncia formal de parte del Alcalde a la CGR en la que se describiría la situación ocurrida y en caso de que se logre demostrar que lo aprobado por el Concejo no es útil o consecuente con su Programa de Gobierno lo que evidentemente le impediría lograr la consecución de sus metas y objetivos de Gobierno, creemos perfectamente puede provocar la improbación de parte de la CGR del presupuesto acordado por el Concejo lo que llevaría necesariamente a tener que acoger, si así resultare correcto, la propuesta del alcalde Municipal que creemos es la que debe prevalecer por ser más acorde con el criterio técnico que promueve la organización municipal.

Por otro lado una vez aprobado el presupuesto por el Concejo Municipal se traslada el mismo a conocimiento de la CGR la cual realizará el control de legalidad y financiero de hacienda pública del mismo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 184 inciso 2 de la Constitución Política cuando dice:

“Artículo 184.- Son deberes y atribuciones de la Contraloría:

(...)

2) Examinar, aprobar o improbar los presupuestos de las Municipalidades e instituciones autónomas, y fiscalizar su ejecución y liquidación...”

Queda claro entonces que la función de control de los aspectos financieros y presupuestarios ligados a la actividad de contratación financiera de la Municipalidad la realiza tanto el Concejo Municipal (internamente y de oportunidad) como la CGR (a nivel externo y de legalidad) en diversas ocasiones que inician desde la aprobación o improbación del Presupuesto Municipal, tanto ordinario como extraordinario.

Un último aspecto que pareciera interesante de proponer en estas primeras etapas del proceso de contratación es el hecho de que existen sanciones que permiten corregir la conducta que se aleje de estos mecanismos de control ligados a los requerimientos financiero – presupuestarios. Entre estas sanciones merece destacar la que enuncia el artículo 103, párrafo segundo, cuando señala:

“Artículo 103.-Las municipalidades no podrán efectuar nombramientos ni adquirir compromisos económicos, si no existiere subpartida presupuestaria que ampare el egreso o cuando la subpartida aprobada esté agotada o resulte insuficiente; tampoco podrán pagar con cargo a una subpartida de egresos que correspondan a otra.

La violación de lo antes dispuesto será motivo de suspensión del funcionario o empleado responsable, y la reincidencia será causa de separación.”

Por su parte el artículo 110 inciso f) de la Ley de Administración Financiera de la República termina de integrar de manera absoluta y completa el régimen disciplinario y sancionatorio en esta materia cuando señala:

“Artículo 110.— Hechos generadores de responsabilidad administrativa. Además de los previstos en otras leyes y reglamentaciones propias de la relación de servicio, serán hechos generadores de responsabilidad administrativa, independientemente de la responsabilidad civil o penal a que puedan dar lugar, los mencionados a continuación:

(...)

f) La autorización o realización de compromisos o erogaciones sin que exista contenido económico suficiente, debidamente presupuestado...”

b) Las Etapas ligadas a la definición y documentación contractual (Etapas 3 y 4)

Dice con claridad y contundencia el artículo 7 de la Ley de Contratación Administrativa acerca de lo que se considera son los actos que dan inicio al procedimiento de contratación:

“Artículo 7.- Inicio del procedimiento. El procedimiento de contratación se inicia con la decisión administrativa de promover el concurso, emitida por el funcionario o el órgano competente. Esta decisión, que encabezará el expediente que se forme, será motivada y contendrá, por lo menos, una justificación de su procedencia, según el programa de actividades de la Administración o el Plan Nacional de Desarrollo.”

Observemos como queda demostrada con toda contundencia la existencia de la denominada etapa tres del proceso de contratación que consiste en decidir acerca del tipo de contratación que es viable utilizar en el caso concreto. En este sentido pareciera existir una disyuntiva con dos rutas que seguir que son las siguientes:

ü Por un lado la Administración puede fundamentar la existencia de alguna de las causales que enuncia el artículo 2 de la LCA en relación con el artículo 75 y siguientes del RLCA. Si es así procede entonces, solicitar a la CGR autorización para realizar una contratación al margen de los procedimientos de contratación que enuncia la LCA.5 Desde allí vemos entonces como empieza atener ingerencia la CGR en materia de autorizar o no la decisión de la administración de separarse de los tipos de concurso que enuncia la propia LCA. El control ejercido por el órgano contralor en esta materia y en este tipo de casos es directo.

ü Por otro lado puede la administración optar por hacer un concurso público para realizar la contratación y las normas de regulación de los criterios presupuestarios que admiten las distintas formas de contratación las emite año con año de nuevo la CGR y a través de una resolución motivada en que ubica a los diferentes entes de la administración pública en estratos presupuestarios y de esta manera controla cuándo procede la contratación directa, la licitación restringida la licitación por registro, o bien la licitación pública.6

Como puede observarse la decisión que al principio pareciera una de resorte esencialmente de oportunidad y conveniencia (como lo es el tipo de contrato que debe formularse) está plagada de controles de parte de la CGR que, insiste que realiza tan sólo control de legalidad en éstos cuando en realidad, a nuestro entender, termina haciendo control de conveniencia y de oportunidad en un sinnúmero de casos prácticos, amparada en algunos artículos del Ordenamiento Jurídico que como en el caso del artículo 80 párrafo segundo de la LCA señalan lo siguiente:

“Artículo 80.- Supuestos. En casos de urgencia y para evitar lesiones al interés público, daños graves a las personas o irreparables a las cosas, se podrá prescindir de una o de todas las formalidades de los procedimientos de contratación; incluso se podrán crear procedimientos sustitutos.

En estos supuestos y para el control y la fiscalización correspondientes, la administración esta obligada a solicitar, previamente, a la Contraloría General de la República, la autorización para utilizar este mecanismo. La petición deberá resolverse dentro de los diez días hábiles siguientes. El silencio del órgano contralor no podrá interpretarse como aprobación de la solicitud.”

Proponemos analizar tan sólo este ejemplo porque es el que más claramente expone la situación irracional que defiende en muchos casos el órgano contralor. El punto es que al tenor del artículo 2 inciso d) de la LCA se autoriza a la Administración activa a que proceda a separarse de los procedimientos de concurso público que enuncia esta misma ley cuando concurra alguna de las causales allí previstas. Una de las causales que describe este inciso de este artículo es ni más ni menos que las compras que haya que hacer en situaciones de urgencia apremiante (las cuales, pareciera no tienen ninguna duda de que deben ser excluidas de los engorrosos trámites de contratación). Pero luego viene el artículo 80 antes citado a señalar que la Administración deberá solicitar autorización previa a la CGR para poder optar por esta causal, lo que nos devuelve de nuevo a la CGR definiendo al final de cuentas qué es urgencia y qué no, y peor aún, tomándose el tiempo para decidir si autoriza o no, en contra de la eventual razonabilidad que pudiera estar detrás de la eventual urgencia apremiante.

Por situaciones como esta creemos que la CGR va más allá, en esta etapa de definición del tipo de contratación a usar, del mero control de legalidad y termina haciendo control de conveniencia y oportunidad en un sin fin de casos.

El artículo 28 de la LCA faculta, eso sí, a la Administración contratante para que proceda a variar el procedimiento de contratación siempre y cuando opte por uno más calificado o riguroso, cuando convenga más a la satisfacción del bien público que se persigue y en este sentido si se ha manifestado abiertamente, bastaba más, que la decisión es de único resorte de la Administración contratante.

Y en último término hay que decir que el artículo 30 de la misma LCA autoriza otra forma de modificación del procedimiento concursal de licitación (disminuyendo en grado de gravosidad del mismo desde la licitación pública hasta la contratación directa) en casos de que alguno de ellos haya resultado infructuoso. Si embargo hay que decir que a través del voto 998-99 de las 11:30 horas del 16 de febrero de 1998 la Sala Constitucional supuso, en lo que interesa, que en caso de licitación o remate infructuosos, se debe requerir la autorización de la CGR para continuar con otro procedimiento de menor grado. De esta manera interpretó restrictivamente la voluntad del constituyente en relación a este artículo de la ley.

Finalmente ante la decisión de proceder de una o de otra determinada forma concursal lo que resta por definir es la redacción y documentación de los términos de referencia o requerimientos del contrato para desde allí redactar y definir el cartel.

La preparación de los términos de referencia y de los requerimientos del cartel son evidentemente aspectos muy domésticos de la administración activa. Podemos decir que es un momento del proceso administrativo de contratación en el que la Administración puede hacer y deshacer a su antojo. Pero estos requerimientos y términos de referencia no son otra cosa que el principal insumo del cartel concursal y contra éste si existe la posibilidad del control el cual especialmente lo ejerce el jerarca de la Administración cuando toma la decisión de aprobación del cartel.

En el ámbito municipal queda claro que existe la posibilidad del ejercicio de la potestad normativa que deriva de la autonomía municipal consagrada en el artículo 170 de la Constitución Política. De allí que el aspecto esencial que permitiría la descripción del procedimiento de cómo se realiza la aprobación del cartel es tan basto cómo administraciones municipales hayan, pues en cada caso, existe la posibilidad de autorregularlo de manera singular en cada supuesto. Si a esto sumamos el hecho de que las Municipalidades tienen tal diversidad de características en cuanto a organización y tamaño estratégico (en especial en cuanto a su dimensión presupuestaria y financiera) que quedan ubicadas en muy diversas categorías tal y como las ha definido la CGR. Esto de nuevo hace que cada uno de ellas haya optado por la definición de sus propias reglas del juego acerca de cómo proceder a la aprobación de los carteles.

Un rápido sondeo telefónico nos permitió lograr determinar cómo rasgos característicos de las organizaciones municipales, en cuanto a este tópico de aprobación de los carteles, los siguientes:

ü Son pocas las que cuentan con Unidades o Procesos de Proveeduría

ü También son pocas las que tienen profesionales en derecho y menos aún las que cuentan con especialistas en derecho público y menos en derecho de contratación pública

ü Resultan pocas las Municipalidades que, pudiendo hacerlo, hayan reglamentado los procesos de contratación internos y menos aún que tengan manuales de procedimientos claros acerca de la materia

ü Eso hace que terminen haciendo los carteles desde los despachos de los Alcaldes y casi siempre con personal staff, o con profesionales externos contratados al efecto

De allí que muchos carteles terminan siendo aprobados por los Concejos Municipales que son los que al final terminan haciendo el control de oportunidad y conveniencia en este sentido, evaluando los términos de referencia y los requerimientos de la contratación, no siempre, hay que decirlo con criterio técnico sino más bien con criterio político o de respaldo a intereses partidistas y sectoriales.

En este sentido nuestra recomendación está dirigida a la adecuada organización de funciones especializadas en Derecho de la Contratación Administrativa con eficientes unidades o procesos de Proveeduría, adecuadamente capacitados para ello, y que puedan guiar la decisión de los jerarcas, en este caso preferentemente del Alcalde, a la hora de aprobar los carteles de contratación.7 Es nuestro criterio que esta función es muy administrativa y técnica y no debe salir de la esfera de las actividades funcionales de la Administración ejecutiva municipal según puede desprenderse del inciso l) del artículo 17 del Código Municipal cuando dice:

“Artículo 17.- Corresponden al alcalde municipal las siguientes atribuciones y obligaciones:

(...)

l) Vigilar el desarrollo correcto de la política adoptada por la municipalidad, el logro de los fines propuestos en su programa de gobierno y la correcta ejecución de los presupuestos municipales...”

B) FASE DE DETERMINACIÓN DEL CONTRATO

Con el cartel aprobado la Administración contratante está lista la Administración para proceder a la invitación a los oferentes de conformidad con el respectivo procedimiento de contratación que se haya elegido para el caso concreto y conforme a las normas que regulan la materia y que atrás analizamos.

Con ello da inicio la segunda fase que nos hemos propuesto analizar y que se ha denominado la fase de determinación del contrato. Son dos en este caso las etapas que nos interesa rescatar a saber:

ü La Objeción de las partes legitimadas al Cartel y,

ü La Adjudicación

Gráficamente podemos observar las etapas de esta fase en el flujograma que muestra la Figura # 2.

a) El control en cuanto a la Objeción al Cartel

Las partes que participan en el concurso público como oferentes, entre otros actores legitimados, tienen a su disposición un mecanismo muy valioso de control de oportunidad y de legalidad de este cartel. Este mecanismo se denomina “recurso de objeción al cartel”. Este mecanismo de control lo regula el artículo 81 de la LCA cuando señala:

“Artículo 81.- Plazo y órganos competentes.- Contra el cartel de licitación pública o el pliego de condiciones de la licitación por registro o de la licitación restringida, podrá interponerse recurso de objeción, dentro del primer tercio del plazo para presentar ofertas. El recurso se interpondrá ante la Contraloría General de la República en los casos de licitación pública y licitación por registro, y ante la administración contratante en el caso de la licitación restringida. (Así reformado por el artículo 1º, inciso j), de la ley Nº 7612 de 22 de julio de 1996)

Figura N° 4

Flujograma de las Etapas de la Fase de Determinación del Contrato

Se observa con toda claridad de nuevo el rol protagónico que tiene la CGR en materia de control del cartel de manera que puede conocer y resolver este recurso cuando sea procedente de conformidad con lo estipulado atrás, Pero vemos también que el legislador dejó previsto en la hipótesis de la licitación restringida que será la misma administración activa la que conozca y resuelva el recuro. Para este último efecto queda claro que corresponderá a la Administración activa, en este caso a la Municipalidad, determinar a quién corresponde conocer de este recurso, creemos nosotros de conformidad con el título VI del Código Municipal que establece la cadena recursiva en escalerilla que se conoce en esta sede administrativa en donde el acto del funcionario (por ejemplo del Proveedor) es recurrible ante el Alcalde, el del Alcalde lo es ante el Concejo y el de este último lo es ante el superior impropio que para estos efectos resulta ser el Tribunal Contencioso Administrativo.

El artículo 82 de la misma LCA sigue diciendo en cuanto a los sujetos legitimados para interponer este recurso y en cuanto a los supuestos en que procede lo que se anota de seguido:

“Artículo 82.- Legitimación y supuestos. Podrá interponer el recurso de objeción todo oferente potencial o su representante, cuando se considere que ha habido vicios de procedimiento, se ha incurrido en alguna violación de los principios fundamentales de la contratación o se ha quebrantado, de alguna forma, el ordenamiento regulador de la materia.

Además, estará legitimada para objetar el cartel o el pliego de condiciones, toda entidad legalmente constituida para velar por los intereses de la comunidad donde vaya a ejecutarse la contratación o sobre la cual surta efectos.”

Del párrafo primero antes transcrito se desprende, en cuanto a los principales supuestos que se deben dar para que este recurso proceda, que el mismo funciona efectivamente como un mecanismo pleno de control de la validez y de la legalidad del acto administrativo que implica el cartel. Y además ha sido abundante la jurisprudencia administrativa a la hora de decir que cuando se conoce y resuelve este recurso deben considerarse siempre los principios generales que enuncia la LCA en sus artículos 4 y siguientes. Lo anterior se desprende de las claras hipótesis que se formulan como supuestos de hecho a resolver entre las cuales destacan:

ü Que hayan habido vicios de procedimiento

ü Que se hayan quebrantado los principios generales del artículo 4

ü Que de cualquier manera haya habido violaciones al Ordenamiento Jurídico en general

Puede entonces la Administración activa como jerarca en el caso de las licitaciones restringidas y la CGR en todos los demás casos entrar a conocer de la validez del cartel y declarar la validez relativa o anular por invalidez absoluta. Para nuestro entender en esta fase la tutela jurisdiccional que se ejerce es plena.

Finalmente y para no dejar de mencionarlo es el numeral 83 de la LCA la que señala los términos y procedimientos para resolver el recurso analizado cuando dice:

“Artículo 83.- Resolución. El recurso de objeción deberá resolverse dentro de los diez días hábiles siguientes a su presentación.

Si no se resuelve dentro de este plazo, la objeción se tendrá por acogida favorablemente.”

b) El control referido a la Adjudicación

Superado el proceso de revisión de la legalidad y la validez del cartel el mismo se convierte en pieza esencial del proceso de contratación. De hecho desde ese momento adquiere un valor eminentemente normativo que permite establecer que la relación contractual quedará perneada y fijada, entre otros aspectos, a los términos de referencia, requerimientos, requisitos, elementos y aspectos de sustanciación que el cartel enuncia y contiene.

Las partes realizan con base en este instrumento sus propuestas u oferta de bienes y/o servicios requeridos y hacen sus determinaciones y descripciones de precios, atributos calidad, cantidad, peso, medidas y demás dimensiones con el fin de ser electos para la contratación.

Esta fase de retroalimentación entre oferentes y Administración contratante culmina con la decisión de la Administración de adjudicar el procedimiento concursal a uno (o algunos, si es del caso) de los oferentes.

La adjudicación es un acto administrativo puro y simple y como tal tiene que ajustar sus elementos y características a los principios generales que en la materia enuncia la doctrina del Derecho Administrativo costarricense establecida, entre otras normas, en la LGAP. De allí deriva que este acto puede estar sometido al control de validez pleno por parte del procedimiento administrativo, interno y externo, y hasta el judicial.

La adjudicación es un acto típico declarativo de derechos y que altera (positivamente hemos de decir en razón de que los incrementa) sustancialmente la esfera de los intereses subjetivos del administrado (en este caso del contratista). De allí que para emitir este acto es necesaria la más consolidada seguridad jurídica posible de parte de la Administración. Consecuentemente, la adjudicación o la formalización del contrato respectivo debe hacerse exacta y precisamente sobre las bases del pliego de condiciones que determinaron la contratación, no pudiendo después de ella realizar alguna modificación de la oferta aceptada ni del pliego de condiciones sobre el que se hizo la licitación. Si se lo hace, es ilegal y viola el principio de igualdad.

La Sala Constitucional al respecto ha definido el concepto de “adjudicación” estableciendo lo siguiente:

“La adjudicación entonces, es el acto de la Administración Pública en el que ésta, previo examen de las propuestas u ofertas presentadas, decide cuál de ellas es las más conveniente, y la acepta, quedando con ello simultáneamente determinado el co-contratante para ese caso en particular, adjudicación que complementa el acuerdo de voluntades del que nace posteriormente el contrato administrativo y que, una vez notificad al licitador seleccionado, perfecciona el contrato, salvo cuando para ello se haga indispensable también otros requisitos.”8

Así pues contra el acto de adjudicación cabrán los recursos de revocatoria y de apelación que regulan los artículos 84 al 92 de la LCA en relación con los numerales 90 al 102 del RLCA, los cuales serán analizados en el apartado siguiente de este trabajo.

C) FASE DE CULMINACIÓN DEL CONTRATO

La última fase del proceso de contratación que nos interesa analizar es la que hemos denominado como fase de culminación o integrativa del contrato administrativo.

Interesantemente los controles que se ofrecen en esta fase tienen amplia relación, por un lado, con la interposición de los recursos de apelación y de revocatoria del acto de adjudicación ejerciéndose de esta manera el control de validez del proceso de contratación y, por el otro, con el control de eficacia del mismo que se hace a través del refrendo.

Gráficamente en esta fase las etapas a describir las muestra la siguiente figura:

Figura N° 5

Flujograma de las Etapas de la Fase de Culminación del Contrato

a) El control referido a la Validez (Los Recursos)

Es bien sabido que en materia de contratación administrativa existe la posibilidad de ejercer la tutela plena y efectiva de los actos administrativos generados en un determinado procedimiento a través de los denominados recursos ordinarios contra el acto de adjudicación operado por la Administración contratante. Atrás vimos que el acto de adjudicación es un acto que afecta de múltiples maneras la esfera de los intereses subjetivos y de los derechos individuales de los administrados que se han sometido a la relación especial de contratar con el Estado, en nuestro caso, de las Municipalidades.

El de adjudicación es un acto esencialmente selectivo que decide entre una variedad de opciones, se supone que de una manera objetiva y a partir de criterios y formalidades que garantizan esa objetividad. Por esta razón prácticamente siempre genera reacciones entre las partes que participan en el proceso concursal, en especial aquellas que no son las elegidas, las cuales muchas veces encuentran en sus intereses además algunas posibles razones que a su entender justifican la declaratoria de una nulidad (absoluta o relativa) en el proceso concursal que les ha resultado infructuoso. Por eso se dice que en estos casos procede la evaluación de la validez de este proceso y la misma se ejerce de conformidad con el Ordenamiento Jurídico vigente.

El artículo 3 párrafo tercero de la propia Ley de Contratación Administrativa dice con toda claridad y contundencia que:

“…El régimen de nulidades de la Ley General de la Administración Pública se aplicará a la contratación administrativa…”

Debemos recordar que en el texto de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Ley número 7428 de 7 de setiembre de 1994) se reformó el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, de manera que quedó ahora redactado, en lo que interesa, de la siguiente forma:

"…Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá declararse por la Administración en la vía administrativa sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República.

Cuando la nulidad verse sobre actos administrativos directamente relacionados con la Hacienda Pública, el dictamen deberá rendirlo la Contraloría General de la República…”

Con esta modificación del artículo 173 de la LGAP, se han fortalecido de manera evidente y manifiesta las funciones que la propia Constitución Política le confiere a la Contraloría General de la República, en su condición de órgano encargado de la fiscalización y control de la Hacienda Pública, constituyéndose, más bien, en un reconocimiento de sus atribuciones.

De todos modos hay que reconocer que la Sala Constitucional ya se había pronunciado, aún antes de la reforma dicha en el sentido siguiente:

"…La Contraloría General de la República como su Ley Orgánica remarca (Ley No.7428 de 7 de setiembre de 1994) es un órgano de relevancia constitucional, auxiliar de la Asamblea Legislativa, cuya función general es el control superior de la Hacienda Pública y la dirección del sistema de fiscalización regulado en la citada ley. Ejerce principalmente las atribuciones específicas que la Constitución le confiere en el artículo 184. El inciso 5) del citado artículo constitucional dispone que son deberes y atribuciones de la Contraloría los demás que la Constitución y las leyes le asignen. Esa disposición no puede interpretarse como una autorización dada al legislador para que agregue atribuciones que distraigan a la Contraloría de su función propia establecida en la Constitución, o la obstaculice con la asignación de otras extrañas por completo a su especialidad orgánica. El legislador no puede legítimamente desfigurar o distorsionar el diseño constitucional del órgano al punto de que éste no se reconozca, suprimiéndole competencias constitucionales, asignándole otras propias de otros órganos, o confiriéndole competencias que aunque no sean propias de otros órganos, transformen el diseño básico del órgano establecido en la Constitución. Lo que el legislador sí podría hacer es añadirle otras funciones compatibles o conexas con las que constitucionalmente le corresponden. En ese sentido, se observa que la norma impugnada otorga una atribución a la Contraloría que en realidad no le es ajena y que no corresponde en forma exclusiva a otro órgano de relevancia constitucional. La Contraloría, en ejercicio de las atribuciones que le confiere la Constitución y que desarrolla su ley orgánica, se encarga entre otras cosas de ejercer un control de legalidad en el manejo de los fondos públicos. Dicha potestad la realiza en el ámbito de su competencia, el cual está constituido por el conjunto de entes y órganos que integran la Hacienda Pública. Según se expone, el ejercicio del control de legalidad de los actos de la Administración no es una función incompatible con las atribuciones que la Constitución confiere a la Contraloría, por lo que no podría afirmarse en este caso que se estén usurpando o interfiriendo funciones propias de otros órganos, o impidiendo a la Contraloría ejercer las suyas propias al añadirle las impugnadas. En este punto debe indicarse que la Contraloría fue el órgano que el legislador consideró, en un momento dado, idóneo para ejercer el control de legalidad de los actos administrativos, entendiendo, sin embargo, que esa atribución se confería en el marco de su competencia constitucional y legal..."9

Así pues debe tenerse en cuenta que el procedimiento que la Ley General de la Administración Pública establece en orden a declarar las nulidades de los actos administrativos, resulta claro y comprensivo para la materia de contratación administrativa, sobre todo si se analiza que en el mismo se otorga plena garantía del debido proceso; es decir, que no se puede instaurar un procedimiento que tienda a declarar la nulidad de un contrato administrativo, si no se conceden, cuando menos, las mismas garantías contenidas en el procedimiento ordinario de la Ley General de la Administración Pública, puesto que en esencia se trata de dejar sin valor jurídico un acto declarativo de derechos y que ya ha afectado los intereses subjetivos de las partes que han intervenido en el procedimiento de contratación administrativo.

Otra forma que poseen los administrados de ejercer control de validez de los procesos de contratación administrativos está consagrada en el artículo 88 de la LCA que, en lo esencial, manifiesta acerca del recurso de apelación lo siguiente:

“Artículo 88.- Fundamentación del recurso. El recurso de apelación deberá indicar, con precisión, la infracción sustancial del ordenamiento jurídico que se alega, como fundamento de la impugnación. Cuando se discrepe de las valoraciones técnicas o apreciaciones científicas que sirven de motivo a la Administración para adoptar su decisión, el apelante deberá rebatir de forma razonada esos antecedentes, de ser posible mediante la presentación de dictámenes y estudios, emitidos por profesionales calificados para opinar sobre la pericia de que se trate.”

Con toda claridad se desprende del artículo anterior que el fundamento del recuro de apelación que puede ser interpuesto contra el acto de adjudicación del contrato administrativo debe tener relación al menos con:

ü Violaciones o infracciones sustanciales al Ordenamiento Jurídico10

ü Disconformidad o discrepancia con las valoraciones técnicas y las apreciaciones científicas que la Administración contratante ha tenido como fundamento para decidir de una determinada manera

Ello indudablemente nos lleva a la necesidad de tener que razonar acerca de la violación al Orden jurídico y consecuentemente tener que hacer una valoración acerca de la validez del proceso de contratación. Es por eso que se ha dicho con toda claridad que la interposición del recurso es una garantía de la tutela jurisdiccional efectiva a la que tiene derecho el administrado contratista y, a partir de allí, que se ejerza el control de validez del mismo.

En lo que respecta propiamente al derecho de recurrir, debe indicarse que la Sala Constitucional ha señalado que los principios que informan el debido proceso también son de obligada aplicación en los procedimientos administrativos. Así, en sentencia número 2130-94, de las catorce horas cincuenta y siete minutos del tres de mayo de mil novecientos noventa y cuatro, señaló que el ordenamiento jurídico nacional establece una amplia gama de garantías y principios procesales de carácter fundamental, de aplicación plena no sólo en el ámbito jurisdiccional, sino también en todo procedimiento administrativo, de forma que su inobservancia ocasiona la nulidad absoluta, por inconstitucionalidad de todo lo actuado, especialmente en casos en que la Administración está facultada por ley para eliminar un acto creador de derechos subjetivos –como lo es el de adjudicación en una contratación pública- dictado en favor del administrado. Dichos principios y garantías derivan, en general, de los artículos 39 y 41 de la Constitución Política, y más específicamente de la Ley General de la Administración Pública cuyos principios del procedimiento, por la especial naturaleza de la materia que regulan, resultan de acatamiento obligatorio.11

Ahora bien, como el recurrir contra los actos administrativos que perjudican a un administrado es entonces un derecho fundamental, es que es posible, y además necesario, regular la forma en que debe ejercerse este derecho, tal y como se indicó en sentencia número 1420-91 de las nueve horas del veinticuatro de julio de mil novecientos noventa y uno, cuando el Tribunal Constitucional dijo lo siguiente:

"En efecto, el principio de razonabilidad implica que el Estado pueda limitar o restringir el ejercicio abusivo del derecho, pero debe hacerlo en forma tal que la norma jurídica se adecue en todos sus elementos, como el motivo y el fin que persigue, con el sentido objetivo que se contempla en la Constitución."

Queda claro que lo que se ha admitido es únicamente la regulación de este derecho, de manera que no es posible establecer ningún tipo de obstáculo que dificulte en forma irrazonable el acceso a la justicia administrativa, o haga imposible o nugatorio este derecho; y en este caso, no debe olvidarse que el agotamiento de la vía administrativa es requisito de admisibilidad para poder acceder a la vía jurisdiccional, específicamente la vía contencioso administrativa. En razón de lo anterior, es que es dable concluir que la celeridad de los procedimientos de la contratación administrativa debe afianzarse en medios que no resulten conculcatorios de los derechos fundamentales, como lo son el derecho de defensa y el acceso a la justicia pronta, cumplida y sin denegación, de manera que no pueden inhibirse en forma excesiva ni irracional las posibilidades recursivas de los participantes en los concursos promovidos por la Administración.

En este sentido, no debe olvidarse que el control de los procedimientos licitatorios constituye un principio esencial de la contratación administrativa, precisamente en aras de proteger y garantizar el interés público en lo que atañe a la verificación y fiscalización de la correcta utilización de los fondos públicos.

El principio anterior fue confirmado por esta Sala en sentencia número 2514-93 de las nueve horas seis minutos del cuatro de junio de mil novecientos noventa y tres, en que consideró que no resulta inconstitucional la facultad que se otorga a la administración para declarar desiertos los concursos, pero sí lo sería la denegatoria de recursos contra las resoluciones adjudicatorias de las licitaciones públicas.12

La sala vehementemente se pronunció a favor de este derecho fundamental de recurrir de la siguiente manera:

“No sobra señalar que esta Sala no comparte el criterio de que sea el derecho a la impugnación de las adjudicaciones lo que entorpece, por sí solo, el procedimiento de contratación y que por eso deba ser abolido. El legislador cuenta con los medios necesarios para sancionar a las empresas que litigan de mala fe y la administración con los remedios necesarios para hacer lo propio con los funcionarios que cometen infracciones y arbitrariedades en los procesos de contratación administrativa, y evidentemente lo que procede es instrumentar medios adecuados de control interno y dotar a las licitaciones de las necesarias seguridades procesales para que no sean un instrumento de obstrucción injustificada en contra del interés público.”13

En virtud de la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 27 y 84, que le dieron sustento al Recurso de Apelación en materia de contratación, y para evitar una grave dislocación en la administración de la justicia administrativa vinculada con la contratación administrativa, la Sala Constitucional procedió a dimensionar los efectos de esta declaratoria y dejar vigentes las normas que habían sido reformadas, lo que propuso, como efecto derivado que subsistiera el principio que contenía el inciso f) del artículo 102 de la Ley de la Administración Financiera, que disponía:

"...f) El acto o los actos de adjudicación de la licitación pública podrán ser apelados ante la Contraloría General de la República cuyo fallo agota la vía administrativa, de acuerdo con los montos que para este recurso establecen esta Ley y su reglamento. La apelación debe interponerse dentro de los tres días hábiles siguientes a la publicación en el Diario Oficial de la respectiva adjudicación, contando el interesado con dos días adicionales para fundamentar el recurso...”

En relación son esto último pareciera suscitarse una discusión interesante en cuanto a lo que dispone el artículo 173 de la Constitución Política cuando señala:

“Artículo 173.- Los acuerdos municipales podrán ser:

1) Objetados por el funcionario que indique la ley, en forma de veto razonado;

2) Recurridos por cualquier interesado.

En ambos casos, si la Municipalidad no revoca o reforma el acuerdo objetado, o recurrido, los antecedentes pasarán al Tribunal dependiente del Poder Judicial que indique la ley para que resuelva definitivamente.”

Pues bien, del análisis de este numeral surge claramente enunciado en el párrafo segundo la tutela judicial efectiva de los acuerdos municipales, en el sentido de que todas aquellas revisiones recursivas que no sean atendidas en sede administrativa podrán ser resueltas en sede judicial. Veámoslo en detalle:

1) El primer enunciado el artículo propone la necesidad de la figura del Veto.

2) El segundo enunciado refiere a la obligación de que el Concejo conozca y resuelva los recursos que le formula el administrado en contra de los acuerdos municipales. Para nosotros el hecho de que la norma constitucional utilice el vocablo “acuerdos” municipales en lugar de “actos” municipales, está limitando la función del Concejo a conocer de los recursos contra sus propios actos, que son los que en la jerga municipal se conocen como “acuerdos” o sea aquellos que han emanado de su seno.13bis

3) El tercer enunciado propone que todos los actos emanados de la Municipalidad sean revisados por la autoridad judicial administrativa definida por el Poder Judicial, que en nuestro caso es el Tribunal Contencioso Administrativo, en sus secciones primera, segunda y tercera. Esto lo único que demuestra es la desconfianza enorme que el constituyente sentía por la justicia administrativa municipal, la cual desde entonces lejos de tender a perfeccionarse en sede administrativa, ha buscado justificarse por la revisión rogada que hace siempre el Juez Contencioso.

La pregunta que subyace entonces es: ¿ Cómo es que la Sala Constitucional señala en el párrafo antes transcrito del Voto 998-98, que el fundamento del Recurso de Apelación que debe conocer la CGR en materia de acuerdos municipales se encuentra en el antiguo artículo 102 de la LAF, si el artículo 173 de la misma Carta Magna señala que en realidad el competente para conocer de los asuntos municipales en última instancia, y así agotar vía administrativa, lo es el Tribunal Contencioso Administrativo ?

Nuestro criterio es que la Sala se apresuró en el Voto 998-98 a señalar el dimensionamiento del artículo 102 de la antigua LAF como el sustento del Recurso de Apelación que conoce la CGR en toda la Administración Pública, sin detenerse a considerar el caso de las Municipalidades, las cuales a mi propio entender, tienen un régimen propio que garantiza la tutela y el control jurisdiccional, vamos a decirlo así, a un nivel mucho más completo que el que pueda proveer la misma CGR, que es el de la jurisdicción contencioso administrativa.

Es nuestro criterio que el conflicto de inconstitucionalidad persiste y habrá que plantearlo a la Sala para que así lo declare.

Los otros artículos que le dan fundamento al mencionado Recurso de Apelación son los que ya se citaron atrás:

ü De la LCA los artículos 85, 86, 88, 89 y 90 que, por su orden, nos señalan los aspectos de legitimación, admisibilidad, fundamentación, plazo para resolver y agotamiento de la vía administrativa referidos a este recurso.

ü Del RLCA los artículo 90 al 101 del RLCA.

Finalmente hay que decir que existe también el Recurso de Revocatoria que describe y contiene la LCA en los artículos 91 y 92 que dicen así:

“Artículo 91.- Cobertura y plazo. Cuando, por el monto, no proceda el recurso de apelación, podrá solicitarse la revocatoria del acto de adjudicación, dentro de los cinco días hábiles siguientes al día en que se comunicó. Sin embargo, cuando el jerarca del órgano o ente no haya adoptado el acto de adjudicación, el interesado podrá tramitar su recurso como apelación ante el jerarca respectivo.

Artículo 92.- Procedimiento del recurso. El recurso seguirá los siguientes pasos:

a) Se presentará ante el mismo órgano que dictó el acto.

b) Para legitimar y fundamentar, la revocatoria se regirá por las reglas de la apelación.

c) Si no resulta improcedente en forma manifiesta, la Administración notificará a la parte adjudicada, a más tardar cuarenta y ocho horas después de la presentación para que se pronuncie sobre el recurso en un plazo de tres días hábiles.

d) La Administración deberá resolver dentro del plazo de los quince días hábiles siguientes a la contestación del recurso.

e) La resolución que dicte la Administración dará por agotada la vía administrativa; sin embargo, podrá ser impugnada, sin efecto suspensivo, dentro de los tres días siguientes a su comunicación, por medio del proceso especial regulado en los artículos 89 y 90 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

f) Si la contratación, cuya adjudicación se impugna, ha sido ejecutada o se encuentra en curso de ejecución, la sentencia favorable al accionante solo podrá reconocer el pago de los daños y perjuicios causados.”

b) El control referido a la Eficacia (El Refrendo)

De previo a entrar en vigencia el contrato administrativo debe ser autorizado como un mecanismo de control de eficacia, o sea, con el fin de que el mismo surta de manera plena todos sus efectos.

Esta operación de autorización se realiza a través del refrendo.

El fundamento jurídico de este mecanismo de control está en la propia Constitución Política la cual señala en su artículo 184 lo siguiente:

“...No se emitirá ninguna orden de pago contra los fondos del Estado sino cuando el gasto respectivo haya sido visado por la Contraloría; ni constituirá obligación para el Estado la que no haya sido refrendada por ella...” (El subrayado no es del texto original).

Así pues el refrendo es un acto de aprobación que concede la CGR en materia de contratos administrativos y que efectivamente hace posible su ejecución de manera que pueda empezar a surtir efectos jurídicos.

El artículo 20 de la Ley Orgánica de la CGR termina de completar el fundamento jurídico de esta figura cuando la dimensiona así:

“Artículo 20.- Potestad de Aprobación de Actos y Contratos.- Dentro de un plazo que no podrá exceder de treinta días hábiles, la Contraloría aprobará los contratos que celebre el Estado y los que por ley especial deben cumplir con este requisito. No están sujetos a este trámite obligatorio, los contratos de trabajo ni los que constituyan actividad ordinaria, de conformidad con la ley. La falta de pronunciamiento dentro de este plazo da lugar al silencio positivo.

La administración obligada deberá gestionar y obtener la aprobación, previamente a dar la orden de inicio de ejecución del respectivo contrato.

La Contraloría General de la República determinará, reglamentariamente, las categorías de contratos que, por su origen, naturaleza o cuantía, se excluyan de su aprobación; pero, en este caso, podrá señalar, por igual

vía, cuáles de estas categorías estarán sometidas a la aprobación por un órgano del sujeto pasivo.

En todos los casos en que un acto o contrato exija legalmente la aprobación de la Contraloría General de la República o de otro ente u órgano de la Hacienda Pública, la inexistencia o la denegación de la aprobación, impedirán la eficacia jurídica del acto o contrato y su ejecución quedará prohibida, so pena de sanción de nulidad absoluta.

Cuando la ejecución se dé, mediante actividades o actuaciones, estas generarán responsabilidad personal del servidor que las ordene o ejecute.”

La misma CGR en resolución administrativa # 328-2000 manifestó que se debe indicar que el refrendo es un requisito sine qua non para que el contrato administrativo pueda ser ejecutado o resulte eficaz. De allí se desprende que el contrato administrativo pudo haber superado el control de validez que se le hiciera y resultare ser válido y perfecto, pero sin el refrendo no podría ser ejecutado y no puede empezar a surtir efectos jurídicos. Por eso se tiene claro que la orden de inicio de la ejecución del contrato que la Administración contratante da al administrado que con ella se vincula, tiene que tener como requerimiento indispensable que ya se haya otorgado el refrendo.

A través del voto 5947-1998 del 19 de agosto de 1998 la Sala Constitucional de Costa Rica afirmó la obligación que existe de parte del órgano contralor de otorgar el refrendo en los procesos de contratación administrativa, pero además estableció con contundencia la sujeción de toda la Administración Pública13 a este procedimiento de control.

Ante una petición de adición y aclaración de la CGR dirigida a la Sala acerca de este mismo voto el tribunal constitucional se pronunció a través de la sentencia 9524-99 del 03 de diciembre de 1999 aclarando lo siguiente:

“…que es constitucionalmente posible que en atención a la naturaleza, objeto y cuantía de la contratación de que se trate, la CGR establezca condiciones razonables, proporcionadas y acordes con los principios constitucionales que rigen la contratación administrativa y sus propias competencias a la facultad que el artículo 184 de la Constitución Política le confiere para refrendar los contratos del Estado, con lo que comprende a toda la Administración Pública sin excepción alguna, con miras ano crear mecanismos que afecten una expedita gestión administrativa, y en atención al interés público…”14

Esta situación provocó que se promulgara el Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública que fuera emitido por la CGR a través de resolución de las 8:00 horas del 28 de enero de 2000 y que está vigente desde su publicación en La Gaceta Oficial.

Este Reglamento creó, entre otras medidas de regulación de este refrendo, una estratificación a partir de criterios eminentemente financieros y económicos que permiten hacer surgir la figura del denominado “refrendo interno” que no es otra cosa que aquello que describe el artículo 9 de este Reglamento y que significa que la propia Administración gestionante podrá definir en su organización interna, una unidad u órgano definido por el jerarca que emita el refrendo en sustitución de la CGR y siempre y cuando responda al monto de la contratación que define el mismo Reglamento y que año con año adecua la CGR a los parámetros de las variables macroeconómicas del país.

Este refrendo interno se da entonces en lugar del refrendo externo que es el que emite la CGR de manera que a esa unidad interna que se ha definido para otorgarlo, se le estableció como un órgano más de control interno de la organización administrativa. Interesantemente y por recomendación de la misma CGR esta función recayó casi desde el primer día en la figura de los asesores jurídicos de la organización.

Pero la organización reglamentaria de la emisión del refrendo no se quedó allí sino que abarca otros aspectos tales como:

ü La existencia de ciertas contrataciones de poca monta que por su cuantía se consideran de mero trámite en la organización (artículo 2 párrafo 1)

ü La existencia de ciertas contrataciones que por su giro y su naturaleza tampoco requieren refrendo (artículo 2 párrafo 2)

ü La estratificación de las diversas administraciones en clases de acuerdo con su tamaño y peso financiero presupuestario (artículo 9)

Con esto la CGR provocó que se pudiera cumplir con el mandato del órgano jurisdiccional constitucional al interpretar la norma del 184 de la Carta Magna, pues realmente el tener que atender el refrendo de todas las contrataciones del Sector Público de este país, resultaba una tarea de enorme envergadura para la CGR la cual debía satisfacer de un momento a otro, de manera plena y confiable. Acerca de esto hay que decir que el sistema empleado hasta la fecha ha funcionado de buena manera (por lo menos lo que ha quedado bien regulado pues aún hoy día subsisten algunas lagunas en referencia a convenios inestimables que realizan las administraciones interesadas en donde la CGR ha tenido jurisprudencia encontrada y contradictoria acerca de a quién corresponde otorgar el refrendo) y se ha demostrado además que una parte de este control de eficacia de los procesos de contratación pueden ser depositados en la misma organización contratante.

Lo anterior si se considera que existe adecuada regulación normativa acerca de las consecuencias jurídicas de las Administración contratante que gestiona el refrendo cuando se ejecuta el acto contractual sin el respectivo refrendo. Esto resulta de la integración que debe hacerse de los numerales 11 y 12 del citado Reglamento de los Refrendos que dicen así:

“Artículo 11.- La Administración interesada deberá gestionar y obtener el refrendo, previo a ordenar el inicio de ejecución del respectivo contrato. La inexistencia o denegación del refrendo, impedirán la eficacia jurídica del contrato y su ejecución quedará prohibida bajo pena de sanción de nulidad absoluta.”

“Artículo 12.- Si a pesar de la inexistencia o denegación del refrendo la ejecución contractual se realice mediante actividades o actuaciones, éstas generarán responsabilidad personal del servidor que las ordene o ejecute, así como de quienes pudiendo impedirlo no lo hicieron. Igual disposición será aplicable para el caso de modificaciones a los elementos esenciales del contrato, ejecutadas sin contar con el refrendo contralor.”

Este control de la eficacia del contrato es propio del órgano contralor pues de conformidad con el artículo 183 de la Constitución Política15, la naturaleza jurídica de la Contraloría General de la República ha quedado más que clara como un órgano constitucional auxiliar de la Asamblea Legislativa, con competencia expresa para la fiscalización y vigilancia de la Hacienda Pública a la que le corresponde la verificación de la correcta utilización de los fondos públicos, como los que se usan en las contrataciones administrativas por ejemplo, lo que se concreta en un control de la legalidad en la administración financiera del Estado y sus instituciones -incluyendo a las municipalidades-, labor que desempeña con absoluta independencia y objetividad, en tanto no cabe, en principio, el control de discrecionalidad, sino únicamente el de legalidad, al examinarse la conformidad de lo actuado con el ordenamiento jurídico, no el dictado ni intención de la Administración en sí.

En síntesis, este control se reduce a la verificación del cumplimiento de los presupuestos de legalidad aplicables, con prescindencia de toda alusión a las cuestiones de política o de mera conveniencia u oportunidad en la administración controlada, así como de la eficiencia y rentabilidad de la administración financiera; desde luego, mientras la conveniencia o inoportunidad no rebasen los límites más allá de los cuales se convertiría en ilegalidad de conformidad con los criterios normalmente reconocidos respecto de los límites de la discrecionalidad los cuales define el artículo 16 de la LGAP.16

En términos generales, este mecanismo de control contiene siempre un ingrediente lógico, que es la verificación de la conformidad del acto o actividad con un patrón normativo de conducta, y una medida consecuente, que constituye un verdadero acto de voluntad, dirigido a permitir o impedir los efectos de la actividad controlada, según que hayan sido correctos o contrarios a derecho.

En este sentido, y en especial analizando el caso de las Municipalidades, la Sala hizo saber en la resolución de este resorte la siguiente tesis de principio:

“La jurisdicción de la Contraloría sobre las municipalidades es inescapable y obligatoria por dictado constitucional, en virtud de lo dispuesto en los artículos 183 y 184, competencia que ha sido reconocida con anterioridad por este Tribunal de manera tal que no implica una infracción a la autonomía de los gobiernos locales:

‘La autonomía municipal no excluye el control de legalidad, del que la doctrina es unánime en admitir, en las manifestaciones de las autorizaciones y aprobaciones (control a priori y a posteriori, como requisitos de validez y eficacia de los actos, respectivamente), como compatibles con ella. La doctrina costarricense más calificada ha expresado sobre el punto: «No reputamos incompatibles con la autonomía municipal, sino más bien aconsejables, los controles de legalidad con potestades de suspensión, anulación y sustitución, por la Contraloría General de la República, de los actos administrativos municipales totalmente reglados, pues ello vendría abonado por la lógica de ese tipo de control y por la conveniencia de frenar los desmanes administrativos antes de la vía judicial, como tal lenta e incumplida.”

Es decir, que el control que emana de la Contraloría General de la República que es también de origen constitucional según los textos de sus artículos 183 y 184, no contraría la autonomía municipal, siempre y cuando su función principal sea el control de legalidad de la Administración Financiera del Sector Público estatal y municipal, de donde se infiere que en lo que toca a los gobiernos locales, su procedencia tiene sustento en un texto constitucional expreso que es el artículo 184 inciso 217 y no haya cabida a un control de oportunidad, o de discrecionalidad, disfrazado de un control de eficiencia y eficacia, como hasta ahora ocurre.

Sin embargo la realidad es que la CGR ha provocado en no pocas ocasiones controles de oportunidad y con criterio de discrecionalidad a la hora de otorgar (y especialmente de denegar) algunos refrendos. Los ejemplos han sido muy claros en el ambiente nacional y muy recientemente se ha puesto en evidencia con la negativa al refrendo del contrato del ICE acerca de la ampliación de las 600.000 líneas celulares con la empresa europea Erickson. Allí la CGR entró a valorar directamente si la empresa había empezado a ejecutar el contrato con la importación a través de aduanas de algunos de los equipos contratos y en razón de ello denegó el contrato a partir de una estrechísima interpretación de las normas jurídicas aplicables. En mucho esta situación ha superado el control de eficacia jurídica del contrato que originalmente proponía este mecanismo del refrendo.

IV. PROPUESTA CONCLUSIVA

Una vez finalizado este trabajo creemos importante concretizar una propuesta que nos permita identificar las principales ideas conclusivas que se han logrado desde los resultados de la investigación. Veamos entonces de qué se trata:

1. El esquema de análisis que hemos propuesto en este trabajo nos ha permitido identificar a la actividad de adquisición y disposición de bienes y servicios inserta dentro de una de las tareas esenciales de la Administración Pública, la cual a su vez responde a la estructura general de cualquier Organización, por lo que, la función de control desde la perspectiva del proceso administrativo como tal, se transforma en un aspecto de enorme trascendencia a la hora de aplicar los criterios de “celo” y “perspicacia” en la protección de los intereses comunitarios.

2. Desde allí se puede establecer que así como la actividad de organización es coordinación; la labor de interacción, es control. Y ello significa también que la función de control y seguimiento dentro de la Organización moderna es un proceso interactivo.

3. Hay que dejar claro eso sí que el control administrativo no es un acto final para castigar culpables o sufrir ante los errores cometidos sino un ejercicio dinámico permanente con miras a corregir el rumbo a tiempo y garantizar el logro de los objetivos. Por eso actualmente se dice que es preferible no hablar de un control forense sino de un control preventivo.

4. Esto nos lleva a tener que entender la necesidad de superar la visión del control como una mera tautología y saber que aunque hay que tener conocimiento de estándares, o puntos de referencia cuantitativos de tal manera que puedan compararse los logros o rendimientos obtenidos con el de entidades similares, es imprescindible que también se busquen parámetros de comparación y supervisión cualitativos.

5. Por lo tanto, debe entenderse al control como un proceso que queda bajo la responsabilidad indelegable del jerarca institucional y sus subordinados y que además es ejecutado por ellos y por todos y cada uno de los integrantes de la organización. Recordando siempre el principio general de la Teoría de la Organización, que establece que el poder se delega pero el control se comparte.

6. El control en la Administración Pública debe promover el esfuerzo de los miembros de la organización a todos los niveles, con miras al cumplimiento de estos objetivos, cuya consecución llevará, mediante un resultado sinérgico, al logro de las ideas rectoras de la institución, a saber, su misión, su visión y sus valores claves.

7. En el proceso de la Contratación Administrativa propiamente, es importante resaltar varios rasgos fundamentales que podrían elevarse a la categorías de principios y que son

ü El criterio de universalidad de los procedimientos de control aplicables a todos los contratos

ü Uso de la licitación como mecanismo prevalente

ü Establecimiento de los órganos externos como órganos prevalente de control

8. Existen diversos tipos de control entre los que destacan los de Legalidad y Oportunidad, tal y como se describieron en el trabajo. De ellos interesa decir que tanto uno como el otro son importantes a nivel de la consecución del fin último que se persigue que es la protección del interés público. De la misma manera existen diversos tipos de actores que ejercen tanto uno como otro control.

9. La Contratación Administrativa ha sido vista como un proceso en tres fases que tienen etapas a su vez. Esta desintegración ha sido muy útil para el análisis que se ha propuesto en especial cuando descubrimos que los mecanismos de control están presentes en todas las fases y etapas con diversos instrumentos, a veces ejercidos por actores internos (no siempre haciendo sólo control de oportunidad) y actores externos (entre los que destacan los órganos de control a nivel estatal y los consultores).

10. Estos mecanismos de control están presentes, desde las labores de planeación y consecución de recursos financieros a nivel presupuestarios hasta la revisión de la legalidad y la procura de la eficacia en la fase de ejecución del contrato.

11. Hay que decir que se discute si está adecuadamente fundada a nivel legal la legitimación de la CGR para revisar la validez de los contratos a partir de los mecanismos recursivos. Dijimos atrás que al tenor del artículo 173 de la Carta Magna pareciera resultar inconstitucional que sea la CGR la que aplique este control cuando el constituyente definió al Poder Judicial como el que ejerce la tutela efectiva de los actos municipales. La discusión queda propuesta para ser analizada en una investigación posterior y específica.

12. Con lo dicho atrás pretendemos promover mayor independencia hacia la Administración contratante en el ejercicio de los controles a nivel de gestión y de análisis de algunos aspectos de la contratación que no sean sustantivos con el fin de descargar tiempo y recursos para que los órganos externos promuevan una verificación y fiscalización más efectiva, menos detallista y que realmente abarque los grandes intereses de la comunidad.

BIBLIOGRAFÍA

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10. ORTIZ ORTIZ (Eduardo). Tesis de Derecho Administrativo. Tomo III. Editorial Stradtmam. Reimpreso por Biblioteca Jurídica DIKE. 2002. San José Costa Rica.

11. ORTIZ ORTIZ (Eduardo). Tesis de Derecho Administrativo. Tomo I, Edición 2002, Editorial Stradtmann. Biblioteca Jurídica Diké, Medellín, 2002.

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Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Editorial IJSA. San José. Costa Rica. 2004.

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Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Editorial IJSA. San José. Costa Rica. 2004.

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Reglamento a la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Editorial IJSA. San José. Costa Rica. 2004

JURISPRUDENCIA

Contraloría General de la República. Jurisprudencia Administrativa en materia de Contratación Administrativa; Versión digital. Periodo 1996-2004. San José Costa Rica.

Sala Constitucional de Costa Rica. Jurisprudencia Constitucional en resolución de Recursos de Amparo y de Inconstitucionalidad. Periodo 1996-2004. San José Costa Rica.

Procuraduría General de la República. Jurisprudencia Administrativa en materia de Convenciones Colectivas en el Sector Público. Periodo 1996-2004. San José Costa Rica.

OTROS

Unidad de Asesoría Legal. Municipalidad de Pérez Zeledón. Compendio de Opiniones Legales. Periodo 1999-2003. San Isidro de El General. San José. Costa Rica.

Proceso de Asesoría en Servicios Técnicos. Municipalidad de Pérez Zeledón. Compendio de Opiniones Jurídicas. Periodo 2003-2004. San Isidro de El General. San José. Costa Rica.

Área Financiero Contable. Municipalidad de Pérez Zeledón. Compendio de Oficios de Aprobaciones e Improbaciones Presupuestarias. Periodo 1999-2004. San Isidro de El General. San José. Costa Rica.

Auditoría Interna Municipal. Municipalidad de Pérez Zeledón. Compendio de la CGR. Periodo 1999-2004. San Isidro de El General. San José. Costa Rica.

1 Por “Administración Pública” entendemos un concepto amplio en su acepción. En este sentido no restringimos este concepto a la Administración Central del Estado, como algunas corrientes lo sostienen, sino que además creemos que engloba tanto a la Administración Central (entiéndase al Poder Ejecutivo fundamentalmente, al Legislativo, al Judicial y al TSE) así como a la Administración Desconcentrada y la Descentralizada, siendo que en esta última se encuentran inmersas, como una categoría especial, de entes públicos territoriales, las Municipalidades.

Así es como entendemos el espíritu del artículo 1 de la LGAP cuando señala que: “Artículo 1.- La Administración Pública está constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado.”

Consideramos que el Estado como tal, o sea el conjunto de los tres supremos poderes junto con el TSE y los órganos de máxima desconcentración (como la CGR), obtienen su categoría de entes públicos al otorgárseles personalidad jurídica desde la promulgación de la mismísima Constitución Política. Los tres poderes de la República se han dado en llamar órganos constitucionales del Estado y los otros que también enuncia la norma fundamental se han dado en llamar órganos de rango constitucional (Servicio Civil, CGR y el TSE, entre otros). Los entes descentralizados no territoriales, también llamadas instituciones autónomas, adquieren su estatus de entes públicos, algunos desde la misma Constitución Política (como las Universidades y la CCSS) y otros mediante su erección a través de ley aprobada con votación calificada. Las Municipalidades, por su parte asumen el estatus de entes públicos territoriales en razón de lo que indica el título XII (artículos 168 a 175) de la Constitución Política y más concretamente de lo que indica, actualmente, el Código Municipal en su artículo 3 cuando dice: “Artículo 3.- La jurisdicción territorial de la municipalidad es el cantón respectivo, cuya cabeza es la sede del gobierno municipal: el gobierno y la administración de los intereses y servicios cantonales estará a cargo del gobierno municipal.”

Ello implica a nuestro leal entender que las Municipalidades son entes territoriales. Es más en este sentido parecieran ser los únicos en este sentido distintos del Estado mismo. De hecho no se reconoce ni valida jurídicamente el ente-provincial, ni tampoco el ente-regional, las cuales parecieran ser más bien categorías de orden organizacional o administrativa y no propiamente jurídica. De allí que las Municipalidades tienen una jurisdicción territorialmente delimitada lo que implica que sus competencias abarcan y se agotan en los límites del cantón.

Este es un tema que puede ser ampliado por el lector interesado en el ensayo denominado “El Aparato Público costarricense.” EN: MURILLO A. (Mauro), Ensayos de Derecho Público. Análisis de Leyes y Jurisprudencia Nacional. Volumen II. Editorial Juritexto. San José Costa Rica. 1995.

* Enunciado con toda propiedad en esta materia en el artículo 107 de la Ley de Administración Financiera de la República cuando dice: “Artículo 107.— Principio de legalidad. Los actos y contratos administrativos dictados en materia de administración financiera, deberán conformarse sustancialmente con el ordenamiento jurídico, según la escala jerárquica de sus fuentes. Se presume la legalidad de los actos y las operaciones de órganos y entes públicos sujetos a la presente Ley, pero se admitirá prueba en contrario.” Artículo que a la vez se relaciona con el numeral 3 de la Ley de Contratación Administrativa que dice así: ARTICULO 3.- Régimen jurídico. La actividad de contratación administrativa se somete a las normas y los principios del ordenamiento jurídico administrativo. Cuando lo justifique la satisfacción del fin público, la Administración podrá utilizar, instrumentalmente, cualquier figura contractual que no se regule en el ordenamiento jurídico-administrativo. En todos los casos, se respetarán los principios, los requisitos y los procedimientos ordinarios establecidos en esta Ley, en particular en lo relativo a la formación de la voluntad administrativa.

2 “Artículo 13.- Son atribuciones del Concejo: (…) b) Acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y precios que cobre por los servicios municipales, así como proponer los proyectos de tributos municipales a la Asamblea Legislativa….”

3 “Artículo 17.- Corresponden al alcalde municipal las siguientes atribuciones y obligaciones: …. i) Presentar los proyectos de presupuesto, ordinario y extraordinario, de la municipalidad, en forma coherente con el Plan de desarrollo municipal, ante el Concejo Municipal para su discusión y aprobación….”

4 “Artículo 95.- El alcalde municipal deberá presentar al Concejo, a más tardar el 30 de agosto de cada año, el proyecto de presupuesto ordinario. Los proyectos de presupuestos extraordinarios o de modificaciones externas, deberá presentarlos con tres días de antelación al Concejo para ser aprobados.”

5 Nuestro criterio en este caso es que al señalar el artículo 2 de la LCA el enunciado de que “Se excluyen de los procedimientos de concursos establecidos en esta ley…” está excluyendo también el procedimiento de “contratación directa” que es el que, aplicando mal la norma e interpretándola de acuerdo a sus intereses institucionales insistimos, el que termina autorizando la CGR.

6 Por ejemplo esta resolución para el año 2004 fue la de las 8:00 horas del 19 de febrero de 2004, publicada en Gaceta # 44 del 03 de marzo de 2004 que logró hacer una estratificación a partir del promedio presupuestario de los entes y órganos públicos durante los años 2002, 2003 y 2004. esta fundamentación antes del año 1998 la encontraba la CGR en el artículo 27 de la LCA el cual fue declarado inconstitucional por la Sala en voto # 0998-1998 de las 11:30 horas del 16 de febrero de 1998.

7 El fundamento de la facultad del jerarca para analizar y revisar la validez del acto administrativo ligado al procedimiento de contratación, incluso de oficio, a nuestro entender está íntimamente adecuadamente regulada por los enunciados contenidos en los artículos 102.d, 181, 184 de la LGAP. La exégesis de estos artículos nos permite sencillamente establecer que la tutela administrativa del jerarca es plena y absoluta y en esto creemos que la LGAP se convierte en un pieza de altísimo contenido de valores y principios jurídicos que ya la Sala Constitucional de nuestro ha sabido incorporar al Ordenamiento Jurídico con basta jurisprudencia en la materia de la “tutela judicial efectiva y plena” consolidado como un derecho fundamental del ciudadano.

8 Sala Constitucional de Costa Rica. Corte Suprema de Justicia. Voto # 1205-1996 de las 09:00 horas del 15 de marzo de 1996.

9 Así lo hizo ver la sala Constitucional de Costa Rica de la Corte Suprema de Justicia, en voto número 5119-95 de las veinte horas treinta y nueve minutos del trece de setiembre de mil novecientos noventa y cinco.

10 Este fundamento jurídico del proceso de contratación ya vimos claramente que está sustentado en el artículo 3 de la LCA en relación con el artículo 2 del RLCA. Allí se establece con toda claridad hasta el orden de prevalencia de las normas jurídicas conforme deben ser utilizadas en cada caso concreto. El lector debe considerar también en este sentido las fundamentaciones del principio del legalidad derivadas del artículo 11 de la Constitución política en relación con el 11 de la LGAP así como con el numeral 107 de la LAF.

11 No nos detendremos mucho en el tema pero dentro de ellos, según la sentencia número 15-90 de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del cinco de enero de mil novecientos noventa de la misma Sala, se encuentran: “... a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho a ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la Administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada...»" En este mismo sentido ver la sentencia número 2360-94 de las quince horas seis minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y cuatro.

12 Lo dijo, en los siguientes términos: "Conforme al artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la presente gestión debe rechazarse por el fondo, ya que el artículo 131 del Reglamento de la Contratación Administrativa permite la revocación o nulidad de oficio del acto que declara la desierto un concurso, pero no concede recurso alguno para ante órganos no jurisdiccionales a las partes eventualmente afectadas, regulación que per se no infringe los principios fundamentales del debido proceso ni los informadores de la libre competencia y transparencia propios de la contratación administrativa, pues no podría afirmarse que los participantes en una licitación cuenten con un derecho fundamental a que aquella no sea declarada desierta, o a que la ley prevea un recurso en sede administrativa para impugnar esa declaración y de toda suerte, como se dirá, el ordenamiento prevé un remedio legal para impugnar la decisión final que recayere en toda licitación del Estado.”

13 Voto 998-98 de la Sala Constitucional, Op Cit.

13bis Acuerdo es un vocablo que remite a la necesaria decisión que ha operado después de la discusión que se ha dado entre dos o más personas. El único órgano colegiado de la Municipalidad con rango constitucional es el Concejo Municipal. Por ello es nuestro criterio que el único órgano del que pueden derivar “acuerdos” en la Municipalidad es el Concejo. De todos los demás órganos municipales lo que derivan son “actos administrativos” puros y simples.

13 Ya lo dijimos que debe comprenderse la misma en el sentido amplio que lo enuncia el artículo 1 de la LGAP. Dijo la Sala en esa oportunidad que: “…es de aplicación para toda la Administración Pública, sin excepción alguna, al no distinguir la norma constitucional (184) si se trata de una institución del gobierno central, institución autónoma, u órgano desconcentrado…”

14 Esto mismo fue ratificado por el voto de la Sala Constitucional número 3027-2000 que se refirió de una manera más extensa a las potestades y facultades de la CGR en materia de control de la actividad del Estado en materia de Hacienda Pública.

15 Que dice así en su párrafo primero que es el que nos interesa: “Artículo 183.- La Contraloría General de la República es una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública; pero tiene absoluta independencia funcional y administrativa en el desempeño de sus labores.”

16 Que dice así e su párrafo primero también: “Artículo 16.- 1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.”

17 Sala Constitucional de Costa Rica. Voto número 2934-93; de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres.

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sábado, 23 de enero de 2010

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lunes, 13 de julio de 2009

LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA COMO MECANISMO DE CONTROL EN LA GESTIÓN MUNICIPAL

I. INTRODUCCIÓN

II. LA FUNCIÓN DE CONTROL EN LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

III. MECANISMOS DE CONTROL EN LAS DIFERENTES FASES DEL CICLO DE VIDA DEL PROCESO DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

IV. PROPUESTA CONCLUSIVA